Varför stängdes sex kärnkraftsreaktorer i Sverige – och vem fattade besluten?

Barsebäck – när politiken beslutade om avveckling

Folkomröstningen 1980

Den 23 mars 1980 genomfördes en rådgivande folkomröstning om kärnkraftens framtid. Samtliga tre alternativ utgick från att kärnkraften på sikt skulle avvecklas, men alternativen skilde sig åt i fråga om villkor, omfattning och genomförande.

Folkomröstningen innebar däremot inte något konkret beslut om att stänga Barsebäck. Besluten om de två reaktorerna fattades långt senare.

Energiöverenskommelsen 1997

Den 4 februari 1997 träffade Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet en överenskommelse om Sveriges energipolitik. En uttrycklig del av överenskommelsen var att båda reaktorerna i Barsebäck skulle ställas av.

Den socialdemokratiska regeringen under Göran Persson lade därefter fram proposition 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. Riksdagen godkände riktlinjerna i juni 1997.

Regeringen ansåg att Barsebäcks lokalisering var olämplig och föreslog en avveckling i två steg. För den andra reaktorn angavs villkor om att bortfallet av elproduktion skulle kunna kompenseras.

Den ursprungliga tidplanen ändrades senare. Barsebäck 1 stängdes den 30 november 1999 och Barsebäck 2 den 31 maj 2005.

Det är därmed dokumenterat att Barsebäcks avveckling hade sin grund i politiska beslut, inte i ett självständigt affärsbeslut av samma slag som de senare nedläggningarna vid Ringhals och Oskarshamn.

Källa: Proposition 1996/97:84 och betänkande 1996/97:NU12.

Oskarshamn 1 och 2 – låga elpriser och stora investeringsbehov

Oskarshamn 1 togs i drift 1972 och Oskarshamn 2 år 1974. Under 2015 beslutade OKG:s dåvarande majoritetsägare E.ON om förtida avveckling av båda reaktorerna.

Oskarshamn 2 hade varit avställd sedan 2013 och genomgick ett omfattande moderniseringsprojekt. Beslutet innebar att projektet avbröts och att reaktorn inte skulle återstartas. Oskarshamn 1 fortsatte producera el fram till 2017.

Vad angav ägaren som skäl?

I ett pressmeddelande den 14 oktober 2015 beskrev E.ON låga elpriser, effektskatten och omfattande investeringsbehov som centrala orsaker till beslutet.

För Oskarshamn 2 bedömde bolaget att de ekonomiska förutsättningarna saknades för de investeringar som krävdes för fortsatt drift efter 2020.

Detta innebär inte att säkerhetskraven saknade betydelse. Modernisering och säkerhetsinvesteringar var en del av kostnadsbilden. Men beslutet att inte genomföra investeringarna var en ekonomisk bedömning av ägaren, inte liktydigt med att en myndighet hade beslutat om permanent stängning.

Källor: E.ON:s pressmeddelande 14 oktober 2015 och OKG:s redovisning av avvecklingen.

Ringhals 1 och 2 – varför stängdes reaktorerna?

År 2015 beslutade Vattenfall att Ringhals 1 och 2 skulle avvecklas tidigare än planerat. Ringhals 2 producerade sin sista el 2019 och Ringhals 1 under 2020.

Vattenfall anger att beslutet fattades av affärsmässiga skäl. De främsta orsakerna var låga elpriser och den dåvarande effektskatten på kärnkraft.

Beslutet fattades under regeringen Löfven, där Socialdemokraterna och Miljöpartiet ingick. Vattenfall är statligt ägt, men beslutet om reaktorernas avveckling fattades inom bolaget.

På Elbruk kan du följa aktuell elproduktion i Sverige, inklusive hur mycket el kärnkraften producerar just nu.

Var reaktorerna tekniskt uttjänta?

Reaktorerna hade varit i drift i flera decennier och fortsatt drift skulle ha krävt investeringar. Vattenfall hade tidigare planerat för en längre drifttid än den som slutligen blev verklighet.

En äldre reaktor kan i princip fortsätta drivas om den uppfyller gällande säkerhetskrav och nödvändiga investeringar genomförs. Ålder innebär alltså inte automatiskt att ett kärnkraftverk måste stängas.

Efter kärnkraftsolyckan i Fukushima 2011 infördes skärpta säkerhetskrav, bland annat på oberoende härdkylning. Dessa krav ökade investeringsbehoven för fortsatt drift.

Vattenfalls egen beskrivning av Ringhalsbeslutet pekar dock framför allt på ekonomiska skäl. Det ger inte stöd för påståendet att reaktorerna stängdes enbart därför att de inte klarade säkerhetskraven.

Källa: Vattenfall – Avveckling av Ringhals 1 och 2.

Tidslinje – politiska beslut och reaktorernas avveckling

De viktigaste händelserna visar hur politiska beslut, ekonomiska förutsättningar och kraftbolagens egna beslut samverkade under flera decennier.

1. 1980
   Folkomröstning

   Folkomröstning om kärnkraftens framtid

   En rådgivande folkomröstning genomförs. Den innebär inte något specifikt beslut om att stänga Barsebäck.

2. 1997
   Politiskt beslut

   S, C och V enas om Barsebäck

   Riksdagen godkänner riktlinjerna bakom avvecklingen av Barsebäcks två reaktorer.

3. 1999
   Stängning

   Barsebäck 1 stängs

   Den första reaktorn tas permanent ur drift.

4. 2005
   Stängning

   Barsebäck 2 stängs

   Den andra reaktorn tas permanent ur drift.

5. 2006–2008
   Skattebeslut

   Effektskatten höjs

   Effektskatten höjs 2006 under den socialdemokratiska regeringen och 2008 under alliansregeringen.

6. 2013
   Driftstopp

   Oskarshamn 2 tas ur drift

   Reaktorn ställs av för modernisering men återstartas aldrig.

7. 2015
   Skattebeslut och ägarbeslut

   Effektskatten höjs och fyra reaktorer beslutas avvecklas

   Riksdagen beslutar om ytterligare en höjning av effektskatten. Under året fattar ägarna beslut om förtida avveckling av Oskarshamn 1 och 2 samt Ringhals 1 och 2.

8. 2016–2018
   Energiöverenskommelse

   Effektskatten avskaffas

   S, MP, M, C och KD enas 2016 om att avskaffa skatten. Den sänks 2017 och tas bort helt 2018.

9. 2017–2020
   Stängningar

   Oskarshamn 1 och Ringhals 1–2 stängs

   Oskarshamn 1 slutar producera el 2017, Ringhals 2 år 2019 och Ringhals 1 år 2020.

10. 2020
    Riksdagsomröstning

    Riksdagen behandlar Ringhalsfrågan

    Den 22 januari 2020 röstade riksdagen om statens agerande som ägare till Vattenfall i Ringhalsfrågan. Utskottets förslag fick 174 röster mot 173 för reservationen om ett annat agerande. Omröstningen var inte ett direkt beslut om reaktorernas fortsatta drift.

Effektskatten – vilka regeringar höjde den?

Effektskatten var en skatt på den termiska effekten i kärnkraftsreaktorer. Till skillnad från en skatt på producerad el berodde den inte direkt på hur mycket el en reaktor faktiskt levererade.

Skatten infördes 2000 och höjdes vid flera tillfällen. Höjningarna genomfördes under regeringar med olika politisk sammansättning.

Större förändringar av effektskatten

År	Regering	Beslut
2006	S	Höjning
2008	M, C, FP, KD	Höjning
2015	S, MP	Höjning med 16,8 procent
2017–2018	S, MP	Stegvis avskaffande efter fempartiöverenskommelse

Riksdagens omröstning den 16 juni 2015

Den sista höjningen beslutades som en del av vårändringsbudgeten 2015. Skatten höjdes från 12 648 till 14 770 kronor per megawatt termisk effekt och månad. Höjningen trädde i kraft den 1 augusti 2015.

I huvudomröstningen röstade 144 ledamöter för utskottets förslag, två emot och 167 avstod. Totalt 36 ledamöter var frånvarande.

Ja-rösterna kom från Socialdemokraterna (100), Miljöpartiet (24) och Vänsterpartiet (20). Två moderata ledamöter röstade nej. Övriga närvarande ledamöter från M, C, FP, KD och SD avstod.

Omröstningen gällde hela vårändringsbudgeten, inte en separat ja- eller nej-fråga om enbart effektskatten. Röstresultatet visar därför vilka som stödde det samlade budgetbeslutet, men kan inte ensamt användas för att fastställa varje partis inställning till just effektskatten.

Källa: Riksdagens voteringsresultat 2014/15:FiU21, punkt 1.

Vad kom Riksrevisionen fram till?

Riksrevisionen granskade 2023 statens åtgärder för utvecklingen av elsystemet, däribland höjningen av effektskatten 2015.

Riksrevisionen bedömde att regeringens konsekvensanalys inför höjningen var otillräcklig, särskilt när det gällde påverkan på elsystemets försörjningstrygghet och konkurrensförhållandena mellan olika kraftslag.

Riksrevisionen konstaterade också att regeringens avsikt inte var att bidra till reaktornedläggningar. Höjningen ökade dock kärnkraftsföretagens kostnader med uppskattningsvis 640 miljoner kronor brutto per år, i ett läge där låga elpriser redan pressade lönsamheten.

Myndigheten framhöll samtidigt att det är svårt att avgöra exakt hur stor betydelse just skattehöjningen hade för ägarnas beslut om nedläggning.

Källa: Riksrevisionen, RiR 2023:15, avsnitt 4.1.

Riksdagens omröstning om Ringhals 2020

Den 22 januari 2020 behandlade riksdagen ett förslag om statens agerande som ägare till Vattenfall i fråga om Ringhals 1 och 2.

Utskottets förslag fick 174 röster, medan reservationen från M, SD, KD och L fick 173 röster. S, C, V och MP röstade för utskottets förslag.

Det var inte en bindande omröstning om reaktorernas drifttillstånd eller ett beslut som i sig kunde garantera fortsatt drift.

Källa: Riksdagens omröstning 2019/20:NU4, punkt 8.

Hade de fyra reaktorerna kunnat fortsätta drivas?

Frågan kräver att man skiljer mellan tekniska möjligheter, säkerhetskrav, ekonomiska förutsättningar och politiska beslut.

Teknisk livslängd

En kärnkraftsreaktor har inte automatiskt ett fast slutdatum efter ett visst antal driftår. Fortsatt drift förutsätter däremot att anläggningen uppfyller myndigheternas säkerhetskrav och att nödvändigt underhåll och moderniseringar genomförs.

Ekonomisk livslängd

En reaktor kan vara tekniskt möjlig att modernisera men ändå bedömas som olönsam. Om förväntade intäkter inte motiverar investeringarna kan ägaren välja att avveckla anläggningen.

Politisk påverkan

Regering och riksdag kan påverka kärnkraftens ekonomiska villkor genom bland annat skatter och energipolitisk lagstiftning. För statligt ägda bolag finns också en ägarroll, men det innebär inte att regeringen utan vidare kan åsidosätta bolagsrätt, säkerhetskrav eller tillståndsprövningar.

Det går därför inte att fastställa att alla fyra reaktorer med säkerhet hade fortsatt drivas om effektskatten varit lägre. Däremot visar ägarnas egna uttalanden och Riksrevisionens granskning att beskattningen var en relevant del av de ekonomiska förutsättningarna.

Vad betydde nedläggningarna för elproduktionen och elpriserna?

När en reaktor stängs försvinner dess tillgängliga produktionskapacitet ur elsystemet. Hur mycket el som därmed uteblir beror på hur reaktorn annars skulle ha drivits, inklusive underhåll och eventuella driftstopp.

Ringhals 1 och 2 producerade 13,3 TWh under 2018

Enligt Vattenfalls produktionshistorik producerade Ringhals 1 sammanlagt 6,6 TWh och Ringhals 2 6,7 TWh under 2018, det sista hela året då båda reaktorerna var i drift.

Detta är faktisk produktion under ett historiskt år, inte en prognos över hur mycket reaktorerna skulle ha producerat efter nedläggningen.

Källa: Vattenfalls produktionshistorik.

För att sätta produktionen i ett större sammanhang kan du jämföra med Sveriges elproduktion från 2018 och framåt, uppdelad på olika kraftslag.

Påverkades elpriserna?

Minskad planerbar elproduktion kan påverka både elbalans och priser, särskilt under perioder med hög efterfrågan eller begränsad överföringskapacitet.

Riksrevisionen har pekat på att nedläggningarna bidrog till utmaningar för effektbalansen i södra Sverige, överföringskapaciteten och transmissionsnätets driftssäkerhet.

Men det går inte att ange hur många öre per kilowattimme som spotpriset påverkades enbart utifrån den nedlagda produktionskapaciteten. Elpriserna styrs även av vattenkraft, vindkraft, efterfrågan, bränslepriser, internationell elhandel och begränsningar i elnätet.

En tillförlitlig uppskattning av prisernas påverkan skulle kräva en modellberäkning där det faktiska elsystemet jämförs med ett scenario där reaktorerna fortsatt producera el.

På Elbruk kan du följa aktuella och historiska elpriser i SE3 (Stockholm) och SE4 (Malmö), de två sydliga elområden där de nedlagda reaktorerna i Oskarshamn och Ringhals tidigare bidrog med elproduktion.

Vanliga frågor om kärnkraftsavvecklingen

Källor och granskningsmetod

Källor och granskningsrapporter

1. Regeringen – Proposition 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. Barsebäck och 1997 års energiöverenskommelse.
2. Riksdagen – Betänkande 1996/97:NU12. Riksdagens beslut om Barsebäck.
3. E.ON – Pressmeddelande 14 oktober 2015. Ägarbeslutet om Oskarshamn 1 och 2.
4. OKG – Vårt uppdrag. Avvecklingen av Oskarshamn 1 och 2.
5. Vattenfall – Avveckling Ringhals 1 och 2. Ägarbeslutet och ekonomiska orsaker.
6. Riksdagen – Votering 2014/15:FiU21, punkt 1. Vårändringsbudgeten 2015.
7. Riksdagen – Votering 2019/20:NU4, punkt 8. Ringhalsomröstningen 2020.
8. Riksrevisionen – RiR 2023:15, avsnitt 4.1. Effektskattens konsekvenser och beslutsunderlag.
9. Vattenfall – Ringhals produktionshistorik. Historisk elproduktion per reaktor.